Comment la procédure des enquêtes publiques et de la commission de concertation s'est-elle mise en place ?

La procédure n'a quasiment pas varié depuis 1979

Les principes de base du système sont inscrits dans le Code Bruxellois de l'Aménagement du Territoire (CoBAT)[i] . Des arrêtés d'exécution en définissent les modalités d'application. Mais ce sont surtout les dispositions légales du Plan régional d'affectation du sol (PRAS) qui précisent quels projets doivent être préalablement soumis à l'avis de la commission de concertation.

Le système a été introduit en 1976 par le ministre des Affaires bruxelloises de l'époque,  Paul Van den Boeynants, lors de l'adoption du projet de plan de secteur de l'agglomération bruxelloise[ii]. L'Arrêté Royal (AR) prévoyait pour la première fois l'organisation d'une enquête publique, annoncée à l'aide d'affiches rouges, et la soumission obligatoire de certaines demandes de permis de bâtir à l'avis de la commission de concertation de la commune.

Une différence notable entre la situation de 1976 et celle de 2012 est qu'à l'époque, seules les réactions écrites du grand public étaient autorisées et seuls les représentants des employeurs et des travailleurs pouvaient demander à être entendus par la commission de concertation. Une reconnaissance légale était nécessaire pour pouvoir bénéficier du même statut. Aujourd'hui, chaque habitant ou usager de la ville peut réagir, par écrit ou oralement, lors de la réunion publique de la commission de concertation. 

Trois ans plus tard, la procédure fut modifiée par le nouvel arrêté royal de novembre 1979[iii], au moment de l'adoption définitive du plan de secteur. Cet AR forme toujours la base du système actuel[iv]

Le plan de secteur de 1979 pris en tenaille entre les grands projets

L'apparition du système des enquêtes publiques et des commissions de concertation doit être replacé dans le contexte de l'époque, lorsque l'urbanisme était encore une matière fédérale. La loi de 1962 fixe la hiérarchie des plans : plans régionaux, plans de secteur, plans généraux et particuliers d'aménagement. Un seul plan de secteur couvre Bruxelles et les dix-neuf communes. Le plan de secteur de l'agglomération bruxelloise (1979) voit le jour dans des circonstances très difficiles, ce pourquoi il n'intègre pas les objectifs ambitieux qui étaient pourtant indispensables à l'époque[v] .

La forme légale du plan de secteur convenait à la Flandre et la Wallonie, mais pas à une région comme Bruxelles, caractérisée par une forte mixité et des changements rapides. Par exemple, des affectations floues comme celles de zones d'habitation, de zones industrielles ou de zones rurales n'étaient pas suffisamment précises pour orienter le développement du secteur des bureaux. Bruxelles développa alors son propre système : des zones définies en fonction d'une destination principale et d'une série d'affectations secondaires à la superficie limitée, plutôt qu'en fonction d'une destination unique. Ce système prévoit que la superficie dévolue aux affectations secondaires puisse, sous certaines conditions, être élargie après enquête publique et moyennant l'avis positif de la commission de concertation.

Le projet de plan de 1976 est le premier plan pour Bruxelles qui soit doté d'un statut officiel. D'autres projets avaient été échafaudés avant cela, comme l'avant-projet de plan de secteur du groupe Alpha[vi]  et le plan du bureau d'étude Tekhné[vii]  pour la Ville de Bruxelles. Ces exercices n'avaient aucun statut juridique et n'ont jamais fait l'objet d'un débat organisé, mais ils ont toutefois eu un certain impact, puisque les projets mégalomanes de démolition de Bruxelles y puisent leur inspiration : le prolongement d'autoroutes jusque dans le centre, le renforcement de la séparation des fonctions, le plan Manhattan dans le quartier Nord avec la démolition et les expropriations, l'élargissement du Palais de Justice, les démolitions dans le quartier des Marolles etc.

Ces développements suscitèrent un important mouvement de protestation populaire et de lutte des habitants, principalement dans le Quartier Nord et les Marolles. C'est dans ce climat que des comités locaux et des organisations régionales comme l'Atelier de Recherche et d'Action Urbaines (ARAU), le Bral (Mouvement Urbain pour Bruxelles) et Inter Environnement Bruxelles (IEB) virent le jour. Ces grands projets de démolition rencontrèrent également beaucoup de résistance au sein même des jeunes administrations bruxelloises.

Nombre de ces projets ambitieux furent également retardés ou abandonnés à cause de la crise pétrolière du milieu des années '70. Une réflexion s'imposait. C'est dans un contexte de philosophie clairement défensive et véritablement rétrograde que le plan régional fut élaboré. À l'époque, les décideurs politiques étaient en effet plus soucieux de contrer de grands projets immobiliers et le développement d'infrastructures que mus par la volonté de définir une véritable vision d'avenir pour Bruxelles.

Double objectif et deux volets

Le système des enquêtes publiques et des commissions de concertation poursuit en réalité un double objectif : il s'agit avant tout d'un instrument de planification, car l'exécution des plans introduits peut être influencée par l'appréciation individuelle d'une demande. La deuxième motivation est d'impliquer davantage les habitants dans le processus de décision. Le caractère public de la politique d'octroi des permis est indéniablement renforcé par l'organisation d'une enquête publique et de la commission de concertation y afférente.

La procédure proprement dite comporte également deux volets : le premier volet, l'enquête publique, est principalement orienté sur l'apport des habitants. Chaque habitant ou usager, association ou entreprise peut consulter le dossier de demande ou le projet sans devoir justifier son intérêt direct ou indirect. Toute personnes qui le désire peut adresser par écrit ou oralement ses remarques éventuelles aux membres de la commission de concertation. La concertation véritable se déroule à huis clos.

Le second volet de la procédure est la commission de concertation. Celle-ci organise la concertation entre les différentes administrations, les services parastataux et l'administration communale. La commission au cours de laquelle la concertation a véritablement lieu travaille derrière des portes closes. D'un point de vue formel, la partie publique de la commission de concertation, d'où celle-ci tire son appellation de 'commission de concertation', n'est en réalité rien de plus qu'une audition. Contrairement à ce que son nom laisserait croire, il ne s'agit donc pas d'un  instrument participatif poussé. Il s'agit plutôt d'un partage d'informations et d'une audition.

[i] Art 6 et art 9 du Code bruxellois de l'Aménagement du Territoire, ordonnance du 9/4/2004, modifiée plusieurs fois.

[ii] Arrêté royal du 22/03/1976 créant pour chacune des communes de la Région bruxelloise une commission de concertation en matière d'aménagement local et réglant la publicité en matière d'actes et travaux soumis à concertation préalable aux termes des prescriptions du projet de plan et du plan de secteur de l'agglomération bruxelloise.

[iii] Arrêté royal du 5 novembre 1979 déterminant, pour la Région bruxelloise, les mesures particulières de publicité applicables à certaines demandes de permis de bâtir et de lotir et créant, pour chacune des communes de la Région bruxelloise, une commission de concertation en matière d'aménagement local

[iv] Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux enquêtes publiques et aux mesures particulières de publicité en matière d'urbanisme et d'environnement.

[v] Pour en savoir plus sur les origines et la réalisation du plan de secteur bruxellois de 1979, voir l'édition spéciale du BRAL (en NL).

[vi] Plan du Groupe Alpha de 1947, caractérisé par une séparation stricte des fonctions.

[vii] La Ville de Bruxelles avait confié au groupe “Tekhné” l'élaboration d’un plan d’urbanisation pour le Pentagone bruxellois, avec l'aménagement d'un ring intérieur autour du centre historique et de tours de logements près des axes de pénétration dans la ville.