Les ministres: patrons d’entreprise ou partenaires?

Les pouvoirs publics bruxellois visent l’efficacité. Encore heureux! Leur action n’est pas toujours state of the art et presque tout le monde s’accorde à dire que nos ministères et agences ont besoin d’une gestion plus énergique. Mais comment? C’est toute la question. Faut-il chercher la clé d’une plus grande réussite dans les techniques du monde de l’entreprise ou dans un autre rôle dévolu aux pouvoirs publics?

La simplification administrative est une première évolution possible. Les changements opérés dans ce sens peuvent généralement compter sur une certaine adhésion et le gouvernement bruxellois affiche donc allègrement sa volonté de jouer cette carte. Même s’il y encore quelques réglages à faire en la matière ! C’est ainsi que les textes du projet de nouveau Code Bruxellois de l’Aménagement du territoire, plus connu sous le nom de COBAT, décrètent que les nouvelles demandes de permis doivent être finalisées dans un certain délai. Si ce délai n’est pas respecté, le permis est automatiquement refusé. Un dossier bouclé peut également être un dossier qui n’a simplement pas été… finalisé à temps. Dégât collatéral d’une mesure prise avec les meilleures intentions du monde ?

New public management

On trouve d’autres possibilités de changements au nom de l’efficacité dans le new public management. Il s’agit de toutes sortes de techniques de management censées faire fonctionner les pouvoirs publics davantage comme une entreprise : plus d’évaluations quantitatives, d’assessments et de contrôles, de sous-traitances et de privatisations, un travail plus orienté vers le client… L’autorité flamande est depuis longtemps fortement animée par cette façon de penser et se manifeste de plus en plus comme une sorte d’entreprise privée spécialisée dans l’intérêt général. Le dernier accord de gouvernement définit désormais un ‘holding’ dont le gouvernement est la ‘maison mère’[1]. Les organisations de la société civile, les entreprises et les citoyens sont décrits comme des ‘clients’.

Il y a probablement des choses à apprendre du privé. Ce serait par exemple une bénédiction si les plans stratégiques pouvaient contenir des objectifs plus clairs à l’avenir et si de réelles évaluations étaient effectuées. Jusqu’à présent, nous sommes forcés de ressortir la même critique à chaque nouveau plan stratégique : ce sont des catalogues de bonnes intentions, impossibles à mettre en œuvre, sans priorités, sans timing et sans indicateurs permettant de réaliser une évaluation.

Pour une gestion efficace, un autre élément est au moins aussi déterminant que les techniques de management : l’ouverture aux collaborations.

Le gouvernement donne ainsi le sentiment de ne pas vouloir/pouvoir respecter les exigences qu’il impose à d’autres. Car les associations doivent toujours davantage quantifier leurs objectifs et justifier leurs actions.

Vous avez dit efficacité ?

Il peut être utile d’avoir une certaine quantité d’objectifs chiffrés. Mais l’influence du new public management sur les subsides aux associations va plus loin que cela, dans toute la Belgique. Le baromètre des associations 2016[2] montre comment des asbl sont poussées vers un certain modèle d’entreprise, avec des appels à projets, des réflexions à court terme et de la concurrence. Dans Alter Echo, la critique n’est pas tendre: “…triangle déséquilibré entre un pouvoir public qui achète un service et une association qui le propose à une population qui, elle, ne l’achète pas.”[3] Cela se fait au détriment de la participation, de l’empowerment et de la relation de confiance entre le professionnel et l’utilisateur.

Certaines citations font même planer le doute sur le gain réel en efficacité. “Les appels à projets donnent l’impression d’une incessante girouette, les priorités varient en fonction de l’agenda médiatique”[4]. “C’est une logique qui accroît les charges administratives mais aussi une forme d’insécurité et de précarisation des travailleurs.”[5]

Même en faisant abstraction des associations et en se focalisant sur l’administration publique elle-même, le gain en efficacité du new public management n’est pas toujours garanti. Cela se vérifie surtout lorsqu’on observe la Flandre. Bien que le ‘holding Flandre’ s’aventure depuis des années déjà dans des processus de restructuration fastidieux, notre région voisine présente une impressionnante liste de dossier bloqués ou franchement mal gérés : Oosterweel, gestion des forêts, listes d’attente dans les soins de santé, politique énergétique, réforme de l’enseignement… Est-on vraiment certain que l’on peut gagner en efficacité grâce aux techniques de management ? Ne faudrait-il pas à tout le moins soupeser de façon beaucoup plus critique quelles techniques sont nécessaires aux pouvoirs publics et quelles techniques ne le sont pas ? Actuellement, on a parfois l’impression que l’efficacité est une sorte de terme fétiche qui exclut à l’avance toute analyse critique.

Nous plaidons pour de nouvelles ‘collaborations public-privé-communauté.

C’est précisément parce que d’autres intervenants sont souvent mieux placés pour mener une action que les pouvoirs publics efficaces de demain seront ceux qui percevront quelles sont les bonnes initiatives et les encourageront pleinement.

Une nouvelle société, un nouveau modèle

Selon nous, pour une gestion efficace, un autre élément est au moins aussi déterminant – voire plus déterminant – que les techniques de management. Il s’agit de l’ouverture aux collaborations, d’un modèle de coproduction dans lequel les autres ne sont pas considérés comme des clients, des fournisseurs ou des concurrents, mais comme des partenaires. Jadis, les pouvoirs publics pouvaient faire leur popote dans leur coin, mais dans la société en réseau vers laquelle nous évoluons, avec sa multiplicité d’acteurs qui communiquent très rapidement et presque gratuitement, nouent des alliances et lancent des initiatives, cela devient difficile. Les chances de réussite deviennent dépendantes de notre volonté et de notre capacité à travailler ensemble, dans des contextes qui changent vite. Les pilotes de n’importe quel projet d’envergure doivent réaliser qu’ils ne sont rien d’autre que l’un des acteurs de tout un maillage. Les structures hiérarchiques, verticales et statiques sont probablement vouées à disparaître. Transparence, ouverture et égalité sont les nouveaux mots clés.

Cela demandera de la part de nos politiciens et fonctionnaires un changement de mentalité au moins aussi important que la réforme organisationnelle des services. Cela signifie en premier lieu renoncer : se détacher de l’appropriation et de l’esprit de clocher, confier plus de responsabilités, ne pas remettre en cause la légitimité d’initiatives uniquement parce que l’initiateur n’est pas un organisme public ou un promoteur privé prêt à investir de l’argent. C’est précisément parce que d’autres intervenants sont souvent mieux placés pour mener une action que les pouvoirs publics efficaces de demain seront ceux qui percevront quelles sont les bonnes initiatives et les encourageront pleinement, en mettant des lieux, des locaux, des équipements ou du personnel à disposition. Et il y aura de plus en plus de bonnes initiatives externes qui leur seront soumises.

Cela signifie aussi que le concept de ‘participation citoyenne’ devra être beaucoup plus large que par le passé. Au lieu de donner à quelques-uns un (petit) mot à dire dans l’élaboration d’un plan, il s’agira de donner aux gens l’occasion de le faire à tous les stades du développement d’un projet. Donc aussi dans sa réalisation et sa gestion : planter des arbres, construire des bancs, lancer de nouvelles organisations ou des services, ouvrir des bâtiments pour la ville… Les gens font cela parce qu’ils ont des idées et qu’ils ont envie de mettre la main à la pâte. Et parce qu’ils savent que les plans évoluent souvent en cours de route. Nous l’avons déjà écrit dans cette publication : même durant la phase de réalisation, il arrive souvent que des décisions importantes soient prises.

Ce modèle de coproduction implique aussi une redéfinition de ce qui est public, de ce qui est privé et de ce qui n’est ni l’un, ni l’autre. Des richesses naturelles et sociales peuvent aussi appartenir à une communauté et être gérées par celle-ci. Les commons, cette communauté, ne se contentent pas d’assurer une bonne distribution des gains. Des études montrent que dans bien des cas, une telle forme de gestion collective entraîne même une utilisation plus efficace et durable du bien, avec moins d’abus. Nous plaidons pour de nouvelles ‘collaborations public-privé-communauté’ qui dessinent les contours dans lesquels chaque sphère peut jouer un tel rôle.

Centralisme

Hélas, les signaux indiquant que l’on glisse vers un tel modèle de production sont rares. C’est encore toujours le centralisme administratif qui a la cote. Des collectifs de riverains sont pourtant prêts à collaborer comme des partenaires à part entière avec les pouvoirs publics, par exemple autour du développement de la friche Josaphat. Les politiciens vont devoir choisir : s’accrocher à une illusion de pouvoir sur une  administration publique qui a de plus en plus de mal à fonctionner, ou opter pour une position plus modeste, mais plus fructueuse, de facilitateur d’une coproduction et d’une cogestion efficace.

Vous trouverez des analyses et un panorama des nombreuses initiatives citoyennes et des processus de ‘commons’ à Bruxelles sur www.selfcity.brussels.

À l’instar d’autres autorités de notre pays, la Région de Bruxelles-Capitale s’efforce de gagner en efficacité. Une démarche nécessaire. Reste à savoir si les pouvoirs publics s’y prennent correctement. Une série des simplifications administratives proposées s’accompagnent ainsi pour les parties concernées d’un recul de leurs droits. Un coup d’œil sur la politique du gouvernement flamand, qui a plusieurs années d’avance en matière de new public management, soulève davantage de questions encore sur l’utilité de certaines techniques de gestion, notamment les assessments et la consultance, ou les restructurations à vaste échelle. Il semble parfois que l’efficacité relève du fétichisme.

À nos yeux, un autre élément s’avère au moins aussi décisif que ces techniques de gestion en vue d’une administration fructueuse : l’ouverture aux collaborations. Dans la société en réseau de demain, il sera très difficile de tout régler tout seul. Une multitude d’acteurs communiquent en permanence et au sein de constellations qui évoluent à toute vitesse. Un nombre croissant d’initiatives intéressantes parviendront aux autorités de tous côtés. Et précisément parce que d’autres intervenants sont souvent mieux placés pour mettre en œuvre une action, le gouvernement efficace de demain sera celui qui pourra faciliter pleinement ces initiatives.

[1] Accord de gouvernement flamand 2014-2019

[2] Ipsos Public Affairs, commandé par la Fondation Roi Baudouin ’Baromètre des associations 2015.

[3] Témoignage anonyme sur la réforme de l’appel à projets ‘Cohésion sociale’ de la Cocof, dans Alter Echo 420.

[4] Thomas Lemaigre, chercheur indépendant, dans Alter Echo 420.

[5] Bruno Gérard, Unipso, dans Alter Echo 420.