BXL Plant II - Le roi PAD aux commandes de notre avenir

C’est en faisant l’impasse sur toute participation préalable et toute vision finalisée sur le développement et la mobilité à Bruxelles que les pouvoirs publics ont lancé cet été 10 PAD, avec au menu des milliers de logements, d’équipements collectifs et d’espaces de travail. Nous nous penchons aujourd’hui sur ces super plans tout beaux tout neufs qui conditionneront l’aspect de quartiers entiers pendant des décennies.

Ces dernières années, les choses n’en sont pas restées aux grandes réformes des organisations qui s’occupent de la planification de notre ville. La méthode aussi a été remaniée en profondeur. L’élément le plus marquant est l’introduction du Plan d’aménagement directeur (PAD), Richtplan van Aanleg (RPA) en néerlandais. C’est cette première abréviation que nous emploierons désormais, notamment parce qu’elle sonne bien.

Le PAD était appelé à devenir le nouveau powertool pour le développement de tous les grands projets urbains (le quartier européen, la gare de l’Ouest, Josaphat et tutti quanti). Mais le moteur a des ratés. Autrement dit, la mise en production a été trop rapide.

Faux départ

En juin 2018, Perspective.brussels a organisé la semaine des Plans d’aménagement directeurs. Elle a présenté les notes de vision de dix PAD (rien que ça !) lors de diverses séances d’information. Cette brusque avalanche, nous la devons au fait que l’approbation de la nouvelle législation urbanistique (CoBAT) s’est longtemps fait attendre. Du fait de ce retard, dix de ces plans étaient déjà plus ou moins prêts. Le développement de la vision relative aux PAD (ainsi que le rapport d’incidences dans beaucoup de cas) était en fait terminé lorsque le législateur a donné le feu vert à ces PAD.

Au vu de tout ce dynamisme – pour une fois que les choses avancent à Bruxelles ! –, Perspective n’a pas attendu l’achèvement d’une série de plans transversaux importants. Si bien que les concepteurs des PAD ne se basent ni sur un Plan régional de développement durable (PRDD) ni sur un plan régional de mobilité. Vient ensuite une tentative de tout ficeler a posteriori au sein du PRDD finalement approuvé. Force est de constater l’absence de tout ordre logique, car la mobilité régionale et le développement durable sont des éléments clés dans l’aménagement de toutes les zones qui font l’objet d’un PAD. Tout a donc été fait à l’envers.

Pour compliquer encore la situation, un grand nombre de contrats de rénovation urbaine, un autre instrument politique relativement nouveau, ont été validés dans l’intervalle. Ces contrats relèvent de la responsabilité de Urban.brussels et accaparent une part importante des budgets de rénovation urbaine. Sans compter qu’une partie d’entre eux recoupent des zones couvertes par un PAD.

Le manque de participation et de transparence est frappant. Il n’y a eu aucune forme de consultation dans les contrats de rénovation urbaine (ou leur sélection). Et depuis les séances d’information organisées en juin, un silence complet règne au sujet des PAD. À l’époque déjà, il apparaissait clairement, de manière tout à fait navrante, que Perspective non plus ne savait pas ce qui devait se passer ensuite. Un problème imputable avant tout au principal changement, le volet légal.

Roi des règles

Les PAD non seulement esquissent la vision de l’avenir pour une zone spécifique (le volet stratégique), mais comportent aussi un volet légalement contraignant. Et une chose est claire : nul n’a réfléchi à l’avance au contenu de ce volet légal. Une réflexion qui n’est pourtant pas dénuée d’importance, car un PAD régit les plans et les règles. Il prime en effet, dans son champ d’application, toute autre réglementation sur ce qu’il est licite de faire en matière de construction. Il permettrait notamment de contourner l’obligation de modifier le Plan régional d’affectation pour pouvoir octroyer un permis en vue de construire un énorme paradis du shopping au Heysel. Préparez un PAD pour cette zone, prévoyez l’option shopping dans le volet légal, et hop, le tour est joué ! 

Un instrument aussi puissant doit donc être manié avec prudence. Nous savons qu’une ville doit pouvoir évoluer, mais il faut avoir un objectif clair et planifier correctement cette évolution. Se débarrasser d’une réglementation n’est possible qu’après une concertation et un débat poussés, et uniquement si de nouvelles règles plus claires la remplacent. Histoire de ne pas enrichir inutilement les cabinets d’avocats et d’éviter des discussions et des marchandages interminables autour de permis spécifiques.

La prudence est donc à l’ordre du jour. BRAL surveillera de près le contenu de ces volets réglementaires des PAD. Nous en profitons pour formuler quelques bons conseils à l’adresse des pouvoirs publics.

Ne vous fourvoyez pas

N’allez pas trop vite en besogne en développant toutes les zones en même temps ! Plusieurs gouvernements ont déjà échoué dans leur ambition d’entamer simultanément la presque totalité de leurs grands projets urbains. Toujours plus ou moins les mêmes, d’ailleurs. Une fois de plus, l’avenir de Bruxelles s’écrit en ce moment même, sur une machine à écrire qui doit encore faire ses preuves. Nous proposons de commencer par sélectionner une ou deux zones et d’essayer d’y mener les projets à bonne fin.

S’il vous plaît, n’oubliez pas la concertation

Planifier des milliers de logements, d’équipements collectifs et d’espaces de travail sans pouvoir s’appuyer sur le texte d’une vision détaillant ce vers quoi nous voulons aller et la façon dont nous voulons organiser notre mobilité ? Plutôt osé ! Une concertation poussée entre les administrations et les cabinets s’impose, pour faire concorder au moins le Plan régional de mobilité et les PAD.

Il faut aussi une concertation avec les riverains et les associations de cette ville. Et l’organiser à temps ! Aujourd’hui, le programme du PAD est établi et étudié en petit comité. Lorsqu’il passe à l’étape de l’enquête publique, il est trop tard pour un véritable débat.  

Prévoyez des logements sociaux

Les pouvoirs publics se montrent peu ambitieux sur la question des logements abordables. Nous aimerions beaucoup voir figurer un pourcentage fixe de logements sociaux dans tous les PAD. Les projets privés comptant plus de 1000 m² de logements pourraient facilement y affecter 15 % du total. Et à partir de 10.000 m², nous estimons que la barre pourrait être hissée à 25 %. 

Réfléchissez aux dommages et bénéfices de la planification

Au niveau de la fiscalité, les pouvoirs publics pourraient également faire preuve de plus d’ambition. Bruxelles doit de toute urgence s’atteler à un plan pour taxer les bénéfices de la planification spatiale. Une taxe sur ces bénéfices correspond à un impôt sur la plus-value que prend une parcelle après un changement d’affectation. C’est notamment le cas pour les réaffectations qui voient des terrains non constructibles transformés en zone résidentielle ou des tours de logements en zone de bureaux.

Un PAD permet tous ces changements. Un PAD peut modifier l’affectation du sol et, par exemple, autoriser la construction d’une tour à la place d’une maison. Si le propriétaire de cette maison vend ensuite son terrain, il touche la timbale, sans avoir rien fait pour mériter cette plus-value. Son gain découle uniquement d’une action des pouvoirs publics et revient dès lors à la communauté. Rien de plus logique donc si l’administration réclame au moins une partie de cette augmentation de capital. Il y a quelques siècles, des précurseurs du libéralisme comme Adam Smith et John Stuart Mill plaidaient déjà en faveur d’une taxation forte pour écrémer ce type de fortunes imméritées.

Lorsqu’un terrain perd de la valeur en conséquence d’une modification de la législation (il est alors question de dommages dus à la planification), les pouvoirs publics doivent en effet toujours indemniser le propriétaire. Ce qui constitue un autre argument en faveur de l’application du même principe dans la situation inverse. L’argent collecté par l’administration avec la taxation des bénéfices tirés de la planification pourrait ainsi servir à compenser les propriétaires qui dans une autre zone, se voient interdire de construire ou doivent réduire la voilure.

Cette taxation ne doit pas être confondue avec les charges d’urbanisme que nous connaissons aujourd’hui à Bruxelles. Il s’agit d’une intervention du promoteur immobilier dans les investissements que doivent consentir les pouvoirs publics pour gérer l’implantation d’un projet privé. Citons notamment les crèches qui doivent être construites pour accueillir tous les enfants qui arrivent dans un quartier.

D’autres informations sur les dommages et bénéfices résultant de la planification spatiale et sur les charges d’urbanisme dans l’interview met Griet Lievois.

Échelonnez la réglementation

Pour des zones de très grande taille comme Josaphat, il pourrait être utile de prévoir et d’introduire le volet réglementaire en plusieurs phases. C’est-à-dire l’appliquer à la partie de la zone où les travaux vont commencer dans un proche avenir et ensuite seulement, aux autres terrains qui ne seront mis en travaux que des années plus tard. Nous voulons éviter que les promoteurs considèrent comme acquis le droit de construire. S’il apparaît par la suite qu’ériger une tour d’habitation sur le site X n’est finalement pas une bonne idée alors que le propriétaire avait déjà planifié cette tour dans sa comptabilité, il devient difficile pour l’autorité qui délivre le permis de la lui refuser. Le promoteur risque de prétendre qu’il subit des dommages dus à la planification et de réclamer des indemnités aux pouvoirs publics. La situation autour de la gare du Midi, où la SNCB a déjà décidé unilatéralement de construire et de vendre un grand nombre de mètres carrés grâce au nouveau PAD, montre bien qu’il ne s’agit pas d’un fantasme.

Proposition du BRAL pour un processus de planification en plusieurs phases pour chaque PAS

1. Six mois pour la participation et la constitution d’une vision.

2. Une enquête publique sur la première note de vision, les incidences qui doivent être étudiées plus en détail et les alternatives.

3.  Finalisation du document par le bureau qui conçoit la vision et celui qui évalue les incidences.

4. Présentation publique de la vision la plus élaborée et définitive ainsi que du volet réglementaire correspondant (très important !) juste avant l’enquête publique afin que tout le monde soit correctement informé.

5. Enquête publique sur le projet de PAD.

6. Mise en œuvre progressive du PAD avec, après un certain laps de temps, une évaluation des premières étapes et le lancement éventuel du vol