L’Urban Ruling, une autre manière de se faire rouler ?

23/05/2024

Les prix de l’immobilier se sont envolés ces dernières années à Bruxelles, comme l’a encore démontré un rapport de l’OCDE – les prix médians réels des appartements ont presque triplé entre 1996 et 2020 (+ 170 %) – et cela dans un contexte de nonchalance, voire de complaisance des pouvoirs publics. Les recettes se multiplient toutefois pour tenter de limiter la casse. Parmi celles-ci, l’Urban Ruling est avancé par certains comme un mode de régulation des valeurs foncières. Quid ?

Cet article a été publié dans la publication "Dé-Tour" de l'IEB et a été rédigé par Claire Scohier (IEB), Benjamin Delori (BRAL) et Martin Rosenfeld (IEB).

Le terme d’Urban Ruling apparaît pour la première fois dans la presse en 2022 [1]. Cet outil a comme objectif de permettre à un promoteur de connaître, dès la vente d’un site, la faisabilité d’un programme. Mais revenons sur la genèse du concept.

Juillet 2019, le nouveau gouvernement régional fraîchement élu rédige sa Déclaration de politique générale commune pour la législature 20192024. Dès sa première année, le Gouvernement a pour tâche de rédiger « une charte de la promotion immobilière en vue de fixer les processus d’élaboration d’un projet immobilier préalablement à l’acquisition d’un terrain ou d’un bâtiment, afin d’encadrer les prix de vente et de fixer les exigences minimales applicables à son développement ». Cinq ans plus tard, à quelques mois des nouvelles élections, cette charte de la promotion immobilière n’a toujours pas vu le jour. Toutefois, l’idée de cadrer l’élaboration d’un projet immobilier, et par la même occasion le prix de vente d’un terrain, en amont de son acquisition a fait son chemin hors de tout débat public.

On trouve les prémices de cette approche au détour de l’état d’avancement de gros projets immobiliers bruxellois. Le 28 novembre 2019, Pascal Smet, le nouveau secrétaire d’État à l’Urbanisme en Région bruxelloise, fait part rapidement de son souhait de voir davantage de tours émerger dans le ciel bruxellois, notamment pour répondre aux enjeux démographiques, environnementaux et sociaux de la Région et pour autant qu’elles soient mixtes et non des tours monolithiques de bureaux, comme celles du quartier Nord [2] : « Je vais donner un cadre et des garanties aux promoteurs ». Le projet Zin de Befimmo est montré en exemple de cette démarche parce qu’il rassemble un hôtel, du logement, du bureau, des commerces, des espaces de sport, etc. et que des espaces publics sont aménagés au socle des deux tours. « L’architecture doit être audacieuse et intrigante. […] Augmentez la qualité architecturale de vos projets, verticalisez la verdurisation des immeubles, valorisez les toits de vos immeubles, densifiez vers le haut, travaillez en partenariat avec le public. »

Pourquoi pas une troisième tour !

À la même époque, la Banque nationale de Belgique, multi-propriétaire dans le centre de Bruxelles, souhaite réorganiser ses trois sites : la Monnaie royale de Belgique où on frappait la monnaie jusqu’en 2017, l’imprimerie (où les billets étaient fabriqués) et son siège. Elle avait déjà vendu le bâtiment « Monnaie royale » et prévoyait alors la vente de l’imprimerie. Contacté par la banque en vue d’organiser un concours d’architecture pour le siège, Kristiaan Borret, maître-architecte de la Région bruxelloise (BMa), en profite pour émettre l’idée de project lines, destinées à être annexées au dossier de vente de l’Imprimerie, dans l’espoir d’empêcher une surenchère spéculative et de permettre, en conséquence, le développement d’un programme raisonnable : « Si une note urbanistique était établie en concertation avec les mêmes instances représentées aux réunions de projet, permettant de cadrer ce que les administrations et cabinets considèrent comme souhaitable, cela éviterait les offres folles. »

En Région wallonne, il existe un débat sur les intentions préalables d’un projet, mais la mesure est à l’heure actuelle critiquée tant par les administrations que par la société civile en raison de la difficulté de débattre sur un projet peu abouti [3]. Sans doute parce que chacun regrette de ne pas pouvoir détailler l’aménagement du projet.

La même année, le Comité scientifique du logement publie, sous la houlette de Benoît Moritz, un rapport visant à améliorer la construction de logements en Région bruxelloise. Celui-ci constate que la valeur d’un bien/terrain dépend fortement de sa constructibilité. Dans un contexte de concurrence entre acheteurs, cette valeur augmente proportionnellement à la dérogation aux règles de gabarit et d’implantation. Le Comité considère qu’une manière de diminuer la pression et la spéculation sur la valeur des terrains consisterait à définir a priori des densités bâties, en lien avec les affectations du Plan régional d’affectation du sol (PRAS).

Dans la foulée, Pascal Smet annonce la mise sur pied d’un autre comité d’experts pour plancher sur la révision non pas du PRAS mais du Règlement régional d’urbanisme (RRU) sous le nom de Good living. Le rapport recommandera, pour gérer la densité bâtie, de « prévoir dans le CoBAT la possibilité pour les demandeurs d’introduire la note relative à la densité accompagnée d’une étude volumétrique du projet en amont de la demande de permis d’urbanisme et obtenir un avis engageant de l’Administration sur la densité visée » (p. 31). Cependant, à l’heure qu’il est, les processus de révision du RRU et du CoBAT sont toujours en cours. Le BMa tentera de poursuivre l’expérience pilote des project lines dans le cadre de la vente des tours Proximus dans l’espoir de « garantir des conditions de concurrence transparentes pour tous les acheteurs potentiels et contrecarrer la spéculation typique de ces cas de figure, qui aboutit à des prix absurdes » [4]. L’objectif est de cadrer le prix de vente pour éviter que l’acheteur en vienne à demander au moment du permis : « On pourrait mettre une troisième tour. » Pour lui, « les quelques expériences jusqu’à présent sont plutôt positives, les project lines ayant contraint les vendeurs à négocier le prix de vente à un niveau réaliste. D’autre part, ce cadre vise à formaliser des discussions ayant lieu entre les acheteurs potentiels et les pouvoirs publics dans les coulisses [5]. »

En mai 2022, le terme d’Urban Ruling apparaît pour la première fois dans la presse [6], non plus pour évoquer les développements du quartier Nord, mais ceux du quartier européen. Pascal Smet annonce qu’il misera davantage sur l’Urban Ruling : « Nous allons davantage exploiter notre pouvoir de délivrer ou non des permis en annonçant lors de la vente d’un bâtiment ce qui sera autorisé ou non. Cela apporte de la clarté aux promoteurs et permet d’éviter la spéculation. » Il semble évident que les blocages sur différents Plans d’aménagement directeur (PAD) ont joué dans la saga et que l’Urban Ruling peut aussi être perçu comme une façon de contourner les difficultés rencontrées dans le cadre de l’adoption des PAD : « Avec l’Urban Ruling et le règlement d’urbanisme qui sera remanié, plus question de parler du Plan d’aménagement directeur Loi (PAD Loi). Ce plan d’aménagement, qui avait fait couler tant d’encre est abandonné. Franchement, le PAD Loi ne m’enthousiasmait pas vraiment [7]. »

Une régulation définie par un promoteur

Toujours en mai 2022 se tient le Real Estate Academy, un salon de l’immobilier où les pouvoirs publics livrent en primeur aux promoteurs les dernières « directives en matière d’immobilier ». Mais qui livre quoi à qui ? Lors de ce salon, Immobel, un gros promoteur bruxellois, vient présenter l’Urban Ruling au travers du cas du quartier Nord et de la tour Proximus [8]. La chose n’est plus évoquée comme un rappel du cadre urbanistique existant mais plutôt comme un pré-marchandage : si un projet répond à certaines conditions, le développeur peut augmenter de 5 % la superficie en mètres carrés permise selon les plans et règles urbanistiques en vigueur. 5 %, cela semble anecdotique. Ceci dit, si votre projet fait 100 000 mètres carrés, cela fait toujours 5 000 mètres carrés supplémentaires à rentabiliser. À 4 500 euros par mètre carré, on arrive à 22,5 millions d’euros de rentrée brute supplémentaire.

Les conditions présentées par Immobel à cette occasion sont les suivantes :

Assurer une mixité des fonctions avec un maximum de 50 % de bureaux, un minimum de 33 % de logements et 10 % d’équipements publics. Cette règle est peu contraignante et, dans le contexte actuel, plutôt dans l’intérêt du promoteur dès lors que, depuis deux décennies, le logement est devenu une fonction forte c’est à dire rentable. Par ailleurs, il n’y a nulle trace d’une règle imposant un pourcentage minimum de logements sociaux ou publics. Toutefois, selon le BMa, cette condition aurait évolué depuis et les pouvoirs publics exigeraient 25 % de logements à finalité sociale au sein de l’ensemble des logements produits [9].
Diminuer l’emprise au sol : la surface bâtie ne pourrait dépasser 70 % de la parcelle. Il s’agit en réalité de la règle prévue dans la dernière version du projet de nouveau RRU qui est un peu plus exigeante que la version de 2006 qui permettait de bâtir 75 % de la parcelle.
Conserver au maximum la structure du bâtiment. C’est également une règle du projet de nouveau RRU qui demande de privilégier la rénovation à la démolitionreconstruction en autorisant la démolition dans des cas exceptionnels et en assurant le réemploi des matériaux démontés. Selon la perception du BMa et de l’urbaniste Benoît Périlleux, l’Urban Ruling ne serait pas l’occasion de négocier des dérogations mais au contraire d’amener dès l’amont des ambitions claires et des contraintes supplémentaires pour améliorer le projet. Est-ce vraiment clair ?

Ouvrir le champ des possibles…

Lors des ateliers organisés par City Tools fin 2022 en vue d’évaluer le CoBAT, l’outil de l’Urban Ruling sera mis en débat parmi les administrations et divers représentants de la société civile. À l’issue de ces ateliers, City Tools édite un rapport en janvier 2023 qui consacre un chapitre à l’Urban Ruling. Le rapport parle d’étudier la mise en place d’un Urban Ruling et de project lines pour limiter la spéculation sur les grands projets. City Tools propose de le rendre obligatoire pour les projets supérieurs à 5 000 mètres carrés, ce qui représente 1,2 % des permis d’urbanisme par an, soit environ 25 projets. Selon le rapport, cela ouvrirait un dialogue entre pouvoirs publics, vendeurs et développeurs, sur des questions de qualité urbaine et architecturale : densité, programmation, mobilité, espaces ouverts, etc. L’idée est de clarifier rapidement pour le développeur les « champs des possibles, sans préjuger de la suite du processus de projet et ses différentes étapes ».

C’est bien là qu’un flou considérable s’installe. Apparemment, même le secteur immobilier a émis des craintes sur la fragilité du dispositif. Ainsi, on peut lire en titre d’un article du Trends de juin 2023 : « Le nouveau “ruling urbanistique” bruxellois risque de faire pire que mieux… […] Le mécanisme de “prévisibilité” du potentiel urbanistique de certains biens suscite une levée de boucliers de la part du secteur immobilier [10]. » On y lit que Philippe Coenraets, avocat de renom spécialisé en immobilier, considère que les notes, délivrées dans quelques cas pilotes (tours Proximus, ancienne imprimerie de la Banque nationale, ancien Institut Jules Bordet), sont juridiquement « faibles » puisqu’elles ne trouvent aucune assise légale ou réglementaire et devraient demeurer impuissantes à lier ultérieurement les autorités compétentes – principalement l’administration qui délivre les permis. Benoît Périlleux nous confiait également ses craintes sur la fragilité de l’outil : « Si le site pour lequel des projects lines ont été développées est revendu, ces dernières ne s’appliquent plus, le nouvel acquéreur n’est pas tenu. » Mais cela prive-t-il l’outil de toute vertu ?

Des flous spéculatifs

Rappelons que ce qui est à l’origine de l’Urban Ruling, ce serait la volonté d’éviter les situations de surenchère rendant le foncier de plus en plus cher et les programmes urbains démesurés. Mais le « cadrage » en amont hors d’une procédure formalisée s’avère complexe, surtout lorsqu’on prend connaissance du « cadre urbain » (nouveau RRU) en projet concocté par nos élus. En effet, le projet de nouveau RRU, pour sa partie concernant les gabarits, se retranche derrière des objectifs flous telle « une densité équilibrée et harmonieuse ». Il facilite les constructions isolées en décrochage par rapport aux gabarits environnants, pour participer à la « scénographie urbaine ». La notion de moyenne des hauteurs environnantes, servant jusque-là de balise à la détermination des hauteurs maximales, disparaît. Les bâtiments d’une certaine largeur peuvent désormais s’articuler avec les hauteurs des bâtiments environnants et à la « morphologie générale », sans que des hauteurs maximales soient fixées. Ce flou terminologique ouvre la voie à des interprétations différenciées très subjectives qui s’inviteront immanquablement à table lors de la mise en place des project lines.

Si l’on articule ce flou à la volonté affirmée de la Région de poursuivre une densification « intelligente » de Bruxelles, au nom notamment de la nécessité d’accueillir les flux démographiques et de préserver des espaces ouverts et non bâtis, se dessine alors une ville de plus en plus verticale. Or, à ce stade, cette évolution fait l’impasse sur la rente que crée la « ville verticale ». Si vous pouvez construire plus de superficies sur un bout de parcelle, cela va inévitablement augmenter la rente. Benoît Périlleux rejoint cette préoccupation : « Il faudrait pouvoir geler les valeurs foncières comme en France. » Dans son « État des lieux 2023 sur l’apport des politiques publiques aux objectifs climatiques », le comité d’experts en charge du rapport considère qu’« une densification supplémentaire ne serait autorisée qu’à certaines conditions, telles que : offrir des logements abordables ; travailler avec une comptabilité ouverte et des prix conventionnés pour les locations ; travailler avec un règlement d’attribution encadré par la Région ; contrôler les reventes spéculatives ; concerner en priorité la construction de logements sociaux ». (p. 30). Il va même plus loin et demande de considérer « le gel des loyers sur le marché locatif privé pour limiter les effets de la spéculation financière » (p. 72). Mais nous sommes bien loin de disposer de toutes ces mesures antispéculatives. Cela fait deux législatures que l’associatif exige un système de captation des plus-values réalisées par les promoteurs suite à un changement de réglementation, ou demande un gel des loyers et que ces revendications restent lettre morte.

Un affaiblissement de la démocratie

Une autre crainte liée au processus d’Urban Ruling est la dimension « confidentielle » de la négociation. Cette critique était déjà pointée par le secteur associatif urbain au sujet de la réunion de projet. Celle-ci rassemble le promoteur et les administrations concernées en amont de la procédure de publicité-concertation sans que les procèsverbaux de ces réunions ne soient rendus publics.

Soit ce processus de négociation en amont a un minimum de portée contraignante, mais il est peu transparent et échappe à tout débat démocratique, soit il n’est pas du tout contraignant et son utilité peut être questionnée.

Pendant ce temps, plus personne n’évoque le bon vieux certificat d’urbanisme qui visait précisément à permettre à un développeur de tâter le terrain avant d’introduire sa demande de permis et qui avait l’avantage de présenter bien plus de garanties juridiques avec un maximum de transparence. Le certificat d’urbanisme est un accord de principe qui indique si un projet peut être autorisé et en détermine les conditions. Il permet d’obtenir des garanties sur la faisabilité du projet et de connaître les affectations possibles. Il se justifie précisément avant d’investir dans l’achat d’un terrain, afin de savoir si le programme proposé est acceptable dans ses gabarits et affectations. Le contenu du dossier est plus sommaire qu’une demande de permis mais doit être soumis à une enquête publique. L’avantage pour le demandeur était que si le permis déposé se coulait entièrement dans le certificat, il n’était plus nécessaire de remettre le dossier à l’enquête publique. En gros, l’Urban Ruling existait déjà mais de façon plus cadrée et transparente.

Le rapport d’évaluation du CoBAT réalisé par City Tools et déjà cité abordait certes cet outil mais proposait de le supprimer purement et simplement au motif que cette procédure ancienne n’était quasiment plus utilisée et que sa simplification serait pratiquement impossible en raison du principe de stand-still et de la nécessité d’évaluer les incidences dès cette étape (p. 53). Autrement dit, cet aveu confirme que l’Urban Ruling constitue une fuite en avant de l’urbanisme bruxellois suite à l’échec des PAD et selon le désir de nos élus de ne pas se soumettre aux garanties développées par les outils actuels. En effet, le stand-still interdit au législateur de diminuer significativement le niveau de protection précédemment accordé, sauf pour un motif d’intérêt général. Comme la simplification du certificat d’urbanisme serait un recul des garanties démocratiques, elle entraînerait un risque de recours juridique pour violation de ce principe. Mais supprimer le dispositif pour le remplacer par un outil flou de négociation opaque qui se résume en une « note » cosignée par les autorités et remise au propriétaire nous semble néanmoins être un recul démocratique majeur. De plus, ce système semble bel et bien entériner une forme d’urbanisme de la négociation adossé à un objectif de dérogation. Pour ces différentes raisons, l’Urban Ruling tel qu’il est en train d’émerger soulève bien plus d’inquiétudes auprès des associations qu’il ne parvient à apporter de réponses. Des réponses qui semblent encore et toujours adressées à la même question : celle de la rentabilité d’un projet. Est-ce vraiment le rôle des pouvoirs publics de s’assurer de la rentabilité d’un projet au profit de promoteurs immobiliers privés ?