Urban Ruling, een nieuwe manier om bedot te worden?

Dit artikel verscheen in het Frans in de IEB-uitgave 'Dé-Tour' en is geschreven door Claire Scohier (IEB), Benjamin Delori (BRAL) en Martin Rosenfeld (IEB).

De term Urban Ruling verschijnt voor het eerst in de pers in 2022¹ en laat een ontwikkelaar toe om de haalbaarheid van een programma in te schatten bij de verkoop van de site.

Maar laten we teruggaan naar het begin.

In juli 2019 stelt de pas verkozen gewestregering haar Gemeenschappelijke Algemene Beleidsverklaring op voor de regeerperiode 2019-2024. De Regering zal tijdens het eerste jaar na haar aanstelling "een handvest voor vastgoedpromotie opstellen om het uitwerkingsproces van een vastgoedproject vast te leggen voorafgaand aan de aankoop van een grond of gebouw en hiermee een kader te voorzien voor de verkoopprijzen en minimale vereisten te verbinden aan de ontwikkeling." Vijf jaar later, met nieuwe verkiezingen in het vooruitzicht, is dit handvest voor vastgoedpromotie nog steeds niet opgesteld. Het idee om de ontwikkeling van een vastgoedproject te omkaderen, en zo ook de verkoopprijs van een grond voordat die wordt aangekocht, heeft echter terrein gewonnen, buiten elk openbaar debat om.

De eerste tekenen van deze benadering zijn te zien in de voortgang van grote vastgoedprojecten in Brussel. Op 28 november 2019 geeft Pascal Smet, de nieuwe staatssecretaris voor Stedenbouw in het Brussels Gewest, al snel te kennen meer hoogbouw aan de Brusselse skyline te willen zien verschijnen, met name om de demografische, ecologische en sociale uitdagingen van het Gewest aan te gaan en op voorwaarde dat het gemengde gebouwen zijn en geen monolithische kantoortorens, zoals in de Noordwijk²: 'Ik zal een kader en garanties bieden voor de projectontwikkelaars.' Het Zin-project van Befimmo wordt aangehaald als een voorbeeld van deze benadering, want dit is een combinatie van een hotel, woningen, kantoren, winkels, sportfaciliteiten, enz. met openbare ruimtes aan de voet van de twee torens. "Architectuur moet gedurfd en intrigerend zijn. (...) Verhoog de architecturale kwaliteit van uw projecten, verticaliseer de vergroening van gebouwen, maak optimaal gebruik van de daken van uw gebouwen, verdicht naar boven, werk samen met het publiek."

Waarom geen derde toren!

Tegelijkertijd wil de Nationale Bank van België, die meerdere eigendommen bezit in het centrum van Brussel, haar drie vestigingen reorganiseren: de Koninklijke Munt van België (waar tot 2017 munten werden geslagen), de drukkerij (waar bankbiljetten werden gedrukt) en de hoofdzetel. Het gebouw 'Koninklijke Munt' is al verkocht en de verkoop van de 'Drukkerij' staat gepland. De Bank vraagt aan K. Borret, Bouwmeester van het Brussels Gewest (BMA), om een architectuurwedstrijd voor de hoofdzetel te organiseren en hij maakt van de gelegenheid gebruik om de idee van project lines naar voren te schuiven, die bij het verkoopdossier van de Drukkerij worden gevoegd, in de hoop speculatief overbieden tegen te gaan en zo een redelijk programma te kunnen uitwerken: "Als er een stedenbouwkundige nota zou worden opgesteld in overleg met dezelfde instanties die vertegenwoordigd zijn op de projectvergaderingen, om te kunnen afbakenen wat de besturen en kabinetten wenselijk achten, zou dit wilde biedingen voorkomen."

In het Waals Gewest wordt gedebatteerd over de voorafgaande voornemens van een project, maar de maatregel krijgt momenteel kritiek, zowel van de besturen als de burgermaatschappij omdat het moeilijk is om te debatteren over een project dat nog niet volledig is uitgewerkt³. Wellicht omdat iedereen betreurt dat er niet dieper kan worden ingegaan op de details van de ontwikkeling van het project.

De waarde van een grond neemt proportioneel toe in de mate waarin het afwijkt van de regels inzake plaatsing en bouwprofiel.

In datzelfde jaar publiceert  het Wetenschappelijk Comité Huisvesting, onder leiding van B. Moritz, een verslag om de woningbouw in het Brussels Gewest te verbeteren. Het verslag stelt dat de waarde van een eigendom/grond sterk afhankelijk is van de bebouwbaarheid ervan. In een context van concurrentie tussen kopers neemt deze waarde proportioneel toe met de afwijking van de regels inzake plaatsing en bouwprofiel. Een manier om de druk en speculatie op de waarde van de gronden te verminderen, zou er volgens het Comité in kunnen bestaan om a priori bebouwde dichtheden te definiëren in overeenstemming met de toewijzingen in het Gewestelijk Bestemmingsplan (GBP).

Pascal Smet kondigt vervolgens aan dat er een nieuwe Expertencommissie zal worden opgericht, niet om het GBP te herzien, maar wel de Gewestelijke Stedenbouwkundige Verordening (GSV), onder de naam Good Living. Om de bebouwingsdichtheid te beheren, beveelt het rapport aan "in het BWRO (Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening, red.) de mogelijkheid op te nemen voor aanvragers om de nota betreffende de densiteit samen met een volumetrische studie van het project in te dienen vóór de aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning om van de Administratie een bindend advies te krijgen over de beoogde dichtheid" (p. 31). De processen om de GSV en het BWRO te herzien lopen echter nog steeds. De BMA zal proberen om het proefproject met de project lines voort te zetten in het kader van de verkoop van Proximus-torens in de hoop "een level playing field te verzekeren voor alle kandidaat-kopers voor hun biedingen en daardoor typische speculatie met zotte prijzen tegen te gaan."⁴  Het is de bedoeling een kader vast te leggen voor de verkoopprijs zodat de koper bij de aflevering van de vergunning niet komt met de vraag: "Zouden we een derde toren kunnen bouwen?" Volgens hem "zijn de beperkte ervaringen tot nu toe redelijk positief, omdat de project lines de verkopers ertoe hebben aangezet om op een realistisch niveau over de verkoopprijs te onderhandelen. Aan de andere kant is dit kader bedoeld om de besprekingen die achter de schermen plaatsvinden tussen potentiële kopers en overheidsinstanties te formaliseren."⁵

In mei 2022 verschijnt de term ‘Urban Ruling’ voor het eerst in de pers⁶, niet om te verwijzen naar de projecten in de Noordwijk, maar in de Europese wijk. Pascal Smet kondigt aan dat hij volop zal inzetten op Urban Ruling: 'We zullen onze bevoegdheid om een vergunning al dan niet af te leveren beter gaan benutten door bij de verkoop van een gebouw aan te geven wat wel en niet toegestaan is. Zo weten de projectontwikkelaars waar ze aan toe zijn en gaan we speculatie tegen.’ Uiteraard hebben de impasses in de verschillende Richtplannen van Aanleg (RPA) een rol gespeeld in de saga en kan Urban Ruling ook worden gezien als een manier om de moeilijkheden te omzeilen in het kader van de goedkeuring van de RPA's: "Met Urban Ruling en de herziening van de stedenbouwkundige verordening, is er geen sprake meer van de wet Richtplan van Aanleg (Wet RPA). Dit richtplan, dat zoveel inkt heeft doen vloeien, is opgegeven. Eerlijk gezegd was ik niet echt enthousiast over de wet RPA."⁷

Een regeling opgesteld door een projectontwikkelaar

In mei 2022 wordt ook de Real Estate Academy gehouden, een vastgoedbeurs waarop de overheid de nieuwste 'vastgoedrichtlijnen' voorlegt aan de projectontwikkelaars. Maar wie legt wat voor aan wie? Op deze beurs komt Immobel, een grote Brusselse projectontwikkelaar, Urban Ruling voorstellen aan de hand van de casestudy van de Noordwijk en de Proximus-toren.⁸ Van een herinnering aan het bestaande stedenbouwkundige kader is geen sprake meer, eerder van voorafgaand gepingel:als een project aan bepaalde voorwaarden voldoet, kan de projectontwikkelaar de vergunde oppervlakte in m² met 5% verhogen volgens de huidige stedenbouwkundige plannen en voorschriften. 5% lijkt een willekeurig percentage. Dus als je project 100.000 m² groot is, kun je nog eens 5.000 m² verkopen. Aan € 4.500 per vierkante meter komt dat neer op een extra brutowinst van € 22,5 miljoen.

De voorwaarden die Immobel op deze beurs voorstelt zijn als volgt:

1. Een mix van functies garanderen, met maximaal 50% kantoorruimte, minimaal 33% woningen en 10% publieke voorzieningen. Deze regel is niet erg restrictief en is in de huidige context meer in het belang van de projectontwikkelaar, aangezien huisvesting de afgelopen twee decennia een sterke (lees: winstgevende) functie is geworden. Bovendien is er geen spoor van een regel die een minimumpercentage aan sociale of openbare huisvesting oplegt. Volgens de BMA is deze voorwaarde sindsdien echter gewijzigd en eisen de overheidsinstanties nu dat 25% van alle gebouwde woningen voor sociale doeleinden wordt gebruikt.⁹
2. De vloeroppervlakte beperken: het bebouwde oppervlak mag niet groter zijn dan 70% van het perceel. Dit is in feite een regel uit de recentste versie van de nieuwe ontwerp-GSV, die iets striktere eisen oplegt dan de versie van 2006 toen nog 75% van het perceel mocht worden bebouwd.
3. De structuur van het gebouw zo veel mogelijk behouden. Dit is ook een regel uit de nieuwe ontwerp-GSV, waarin wordt gevraagd om de voorkeur te geven aan renovatie boven sloop/reconstructie, door sloop in uitzonderlijke gevallen toe te staan en te garanderen dat de gesloopte materialen opnieuw gebruikt worden.

Volgens de BMA en stedenbouwkundige Benoît Périlleux zou Urban Ruling geen gelegenheid zijn om te onderhandelen over afwijkingen, maar integendeel om van bij het begin duidelijke ambities en bijkomende beperkingen vast te leggen om het project te verbeteren. Is dat wel duidelijk?

Een veld van mogelijkheden...

Tijdens de workshops die City Tools eind 2022 organiseert om het BWRO te beoordelen, wordt de tool besproken door besturen en verschillende vertegenwoordigers van de burgermaatschappij.  Na deze workshops publiceert City Tools in januari 2023 een rapport waarin een hoofdstuk is gewijd aan Urban Ruling. In het rapport wordt gesproken over de mogelijkheid om een Urban Ruling en project lines in te voeren om zo de speculatie bij grote projecten te beperken. City Tools stelt voor om dit verplicht te stellen voor projecten van meer dan 5.000 m², wat neerkomt op 1,2% van de bouwvergunningen per jaar, of ongeveer 25 projecten. Volgens het rapport start zo een dialoog tussen overheden die verkopers en ontwikkelaars zijn, over kwesties van stedenbouwkundige en architecturale kwaliteit: dichtheid, programmering, mobiliteit, open ruimten, enz. Het idee is om voor de ontwikkelaar snel het “‘veld van mogelijkheden' te verduidelijken, zonder vooruit te lopen op de rest van het projectproces en de verschillende stadia ervan.”

Een vage terminologie die de weg vrijmaakt voor zeer subjectieve en uiteenlopende interpretaties.

En daar begint alles vaag te worden. Blijkbaar maakt zelfs de vastgoedsector zich zorgen over de kwetsbaarheid van de regeling. De kop van een artikel in Trends in juni 2023 luidt: “De nieuwe Brusselse 'urban ruling' zal wellicht meer kwaad dan goed doen ... (...) Het mechanisme van 'voorspelbaarheid' van het stedenbouwkundig potentieel van bepaalde eigendommen roept een stroom van protest op bij de vastgoedsector”.¹⁰ We lezen dat Philippe Coenraets, een vooraanstaand advocaat gespecialiseerd in vastgoed, van mening is dat de nota's opgesteld voor enkele proefprojecten (Proximus Towers, de voormalige drukkerij van de Nationale Bank, het voormalige Jules Bordet Instituut) juridisch 'zwak' zijn omdat ze geen wettelijke of reglementaire basis hebben en uiteindelijk niet bindend zullen zijn voor de bevoegde autoriteiten, voornamelijk het bestuur dat de vergunningen aflevert. Benoît Périlleux zegt ook te vrezen voor de kwetsbaarheid van de tool: “Als de site waarvoor project lines zijn opgesteld wordt doorverkocht, zijn deze niet langer van toepassing en is de nieuwe koper daar niet aan gebonden.” Maar zo verliest de tool elk nut?

Speculatieve onzekerheden

Laten we niet vergeten dat Urban Ruling bedoeld is om overbieden te voorkomen, waardoor grond steeds duurder wordt en stadsontwikkelingsprogramma's buitensporig worden. Maar een project stroomopwaarts 'omkaderen' zonder formele procedure blijkt complex, vooral als we kijken naar het 'stedelijk kader' (nieuwe GSV) dat onze verkozenen voor ogen hebben.

In feite verschuilt de nieuwe ontwerp-GSV zich in het gedeelte over bouwprofielen achter vage doelstellingen, zoals het bereiken van een 'evenwichtige en harmonieuze dichtheid'. Het laat vrijstaande gebouwen toe die zich onderscheiden van de omringende bouwprofielen, als onderdeel van het 'stadsbeeld'. De notie van het gemiddelde van de omringende hoogten, voorheen gebruikt als richtlijn om de maximumhoogten te bepalen, is verdwenen. Gebouwen met een bepaalde breedte kunnen nu worden ingepast in de hoogten van omliggende gebouwen en de 'algemene morfologie', zonder dat er maximumhoogten worden vastgesteld. Deze vage terminologie maakt de weg vrij voor zeer subjectieve en uiteenlopende interpretaties die onvermijdelijk op tafel zullen komen wanneer de project lines worden uitgetekend.

Als we deze vaagheid combineren met de duidelijke wil van het Gewest om een 'intelligente' verdichting van Brussel na te streven, vanwege de noodzaak om de demografische stromen op te vangen, en open, onbebouwde ruimten te behouden, dan is het resultaat een steeds verticalere stad. In dit stadium gaat deze evolutie echter voorbij aan de rente die de 'verticale stad' opbrengt. Als je meer oppervlakte op een stuk land kunt bouwen, zal dit onvermijdelijk de rente verhogen. Benoît Périlleux deelt deze zorg:  'We zouden de grondprijzen moeten kunnen bevriezen, zoals in Frankrijk.' In zijn 'Stand van zaken 2023 van de bijdrage van het overheidsbeleid aan de klimaatdoelstellingen' is het comité van deskundigen dat belast is met het rapport van mening dat “verdere verdichting dus alleen zou toegestaan zijn onder bepaalde voorwaarden, zoals: betaalbare woningen aanbieden; werken met een open boekhouding en overeengekomen huurprijzen; werken met een toewijzingsregeling onder toezicht van het Gewest; speculatieve wederverkopen in de hand houden; voorrang geven aan de bouw van sociale woningen” (p. 30). Het gaat zelfs nog verder en suggereert dat de “bevriezing van de huren op de particuliere huurmarkt onder meer zou kunnen worden gebruikt om de gevolgen van financiële speculatie te beperken” (p. 72). Maar deze anti-speculatiemaatregelen zijn nog lang niet binnen handbereik. Het verenigingsleven vraagt nu al twee regeerperiodes om een systeem om de winsten vast te zetten die worden opgestreken door de projectontwikkelaars na een wijziging in de regelgeving of om de huurprijzen te bevriezen en deze vragen blijven onbeantwoord.

Een verzwakking van de democratie

Nog een geducht punt in verband met het Urban Ruling-proces is de 'vertrouwelijke' aard van de onderhandelingen. Deze kritiek werd reeds geuit door de stedelijke verenigingssector op de projectvergadering. Die brengt de projectontwikkelaar en de betrokken besturen voorafgaand aan de openbaarmaking en overlegprocedure samen aan tafel, zonder dat de notulen van deze vergaderingen worden bekendgemaakt.

Ofwel heeft dit voorafgaande onderhandelingsproces een minimum aan bindende kracht, maar is het niet erg transparant en omzeilt het elk democratisch debat, ofwel is het helemaal niet bindend en kan het nut ervan in twijfel worden getrokken.

Het idee om de ontwikkeling van een vastgoedproject te omkaderen, en zo ook de verkoopprijs van een grond voordat die wordt aangekocht, heeft terrein gewonnen, buiten elk openbaar debat om.

Ondertussen heeft niemand het over het goede oude stedenbouwkundig attest, dat nu net was bedoeld om een projectontwikkelaar het terrein te laten verkennen alvorens een bouwvergunning aan te vragen en dat veel meer juridische garanties met een maximum aan transparantie bood. Het stedenbouwkundig attest is een principeakkoord dat aangeeft of een project kan worden goedgekeurd en waarin de voorwaarden worden uiteengezet. Het biedt garanties over de haalbaarheid van het project en bepaalt de mogelijke bestemmingen. Dat komt zeker van pas alvorens te investeren in de aankoop van bouwgrond om te bepalen of de bouwprofielen en bestemmingen van het voorgestelde programma aanvaardbaar zijn. De inhoud van het dossier is beknopter dan een vergunningsaanvraag, maar is onderworpen aan een openbaar onderzoek. Het voordeel voor de aanvrager is dat een openbaar onderzoek niet nodig is als de ingediende vergunningsaanvraag volledig in overeenstemming is met het attest. In grote lijnen bestond de Urban Ruling al, maar op een meer gestructureerde en transparante manier.

In de reeds aangehaalde beoordeling van het BWRO door City Tools wordt dit attest wel vermeld, maar wordt voorgesteld om dit op te heffen enkel en alleen omdat deze procedure verouderd is en nauwelijks meer gebruikt wordt en omdat de vereenvoudiging ervan bijna onmogelijk wordt gemaakt vanwege het stand-still-principe en de noodzaak om de impact in dit stadium te beoordelen (p. 53). Met andere woorden, deze erkenning bevestigt dat Urban Ruling een vlucht naar voren is voor de Brusselse stedenbouw na de mislukking van de RPA's en de wens van onze verkozenen om zich niet te onderwerpen aan de garanties die door de huidige tools zijn ontwikkeld. De stand-still verbiedt de wetgever immers om het eerder toegekende beschermingsniveau aanzienlijk te verlagen, behalve om redenen van algemeen belang. Omdat de vereenvoudiging van het stedenbouwkundig attest een stap terug zou betekenen in termen van democratische garanties, zou dit kunnen leiden tot gerechtelijke stappen wegens schending van dit principe.

Maar de regeling opheffen en vervangen door een vage, ondoorzichtige onderhandelingstool die neerkomt op een 'nota' die medeondertekend is door de overheid en aan de eigenaar wordt overhandigd, lijkt ons toch een grote stap terug voor de democratie. Bovendien lijkt dit systeem een vorm van stadsplanning op basis van onderhandeling te sanctioneren, gesteund op een doelstelling van afwijking. Om al deze redenen roept de Urban Ruling zoals die zich nu aan het ontwikkelen is meer vragen op bij de verenigingen dan ze antwoorden kan geven. Antwoorden die steeds weer dezelfde vraag lijken te behandelen: de winstgevendheid van een project. Is het echt de rol van de overheid om ervoor te zorgen dat een project winstgevend is voor private projectontwikkelaars?

In de praktijk

Crashtest voor Urban Ruling in de Noordwijk

_____
 

1. P. Deglume, 'Bruxelles renonce définitivement aux tours dans le quartier européen' in L'Echo, 12 mei 2022.

2. Interview Trends Pascal Smet (Brussels staatssecretaris voor Stedenbouw): 'Ik zal een kader en garanties bieden voor de projectontwikkelaars.'

3. Interview met Benoît Périlleux, 6 februari 2024.

4. Activiteitenverslag BMA 2021, p. 16.

5. Interview met K. Borret op 31 januari 2024.

6. P. Deglume, 'Bruxelles renonce définitivement aux tours dans le quartier européen' in L'Echo, 12 mei 2022.

7. https://bx1.be/categories/news/quartier-europeen-vers-plus-de-mixite/

8. Lees onze kadertekst: Crashtest voor Urban Ruling in de Noordwijk.

9. Interview met K. Borret op 31 januari 2024.

10. Philippe Coulée, 'Le nouveau 'ruling urbanistique' bruxellois risque de faire pire que mieux ...', in Trends, 20 juni 2023.